교과용도서 개발 체제의 개선

교과서는 교육과정이 표방하는 교육적 인간상과 교육과정 문서에 명시된 교육 목표 및 기본 방향을 구체화하여 초·중·고등학교 교실에서 활용하는 가장 중요한 교수·학습 자료이다. 특히 우리나라에서 교과서의 중요성은 매우 크다. 우리나라 ‘초·중등 교육법’ 제29조 제1항에 의하면, “학교에서는 국가가 저작권을 가지고 있거나 교육부장관이 검정 또는 인정한 교과용도서를 사용하여야 한다(개정 2008.2.29).” 이처럼 우리나라 학교 교육에서 교과서 사용은 그 절대성이 강조되고 있으며, 국가는 교과서를 통해 공교육의 수준을 엄격히 관리하고 있다. 교과서의 개발 방향은 기본적으로 해당 시기 교육과정의 특성에 따라 제시되어 왔다. 따라서 2014년 추진되고 있는 새로운 교육과정 총론 및 교과 교육과정 개정에 따라 개발될 초·중·고 교과용도서의 개발 방식 및 심의 방향의 모색이 필요하다. 이와 같은 연구의 필요성에 따라 새로운 교육과정의 개정 목적과 교육 목표에 부합하는 교과서의 개발 방향과 이를 확인할 수 있는 심의 방향을 포괄하여 양질의 교과용도서 개발 체제의 방향을 모색하는 것이 본 연구의 목적이다.
 
  본 연구에서 제시한 교과용도서 개발 체제 개선 방안을 요약하면 다음과 같다.
 
  교과용도서 개발 방향을 핵심 성취기준 중심의 자기 주도적 학습 지원 교과서 개발 방안, 서책형 교과서와 디지털교과서와의 연계 방안, 그리고 교과용도서 편찬상의 유의점 및 검·인정 심사 기준 보완 방법으로 구분하여 살펴보았다. 먼저 핵심 성취기준 중심의 자기 주도적 학습 지원 교과서 개발 방안을 알아보기 위해 현행 교과서의 문제점에 대해 조사한 결과 현행 교과서의 학습량 과다가 가장 큰 문제점인 것으로 나타났으며, 자기 주도적 학습 지원이 미흡한 점과 교과서 구성 체제의 획일화 등이 뒤를 이었다. 이에 대한 개선 방안으로는 학습량 적정화가 가장 중요하며, 자기 주도적 복습과 예습을 할 수 있는 내용 구성, 그리고 다양한 수준의 학습 활동 및 평가가 필요한 것으로 조사되었다. 서책형 교과서와 디지털교과서의 연계 방안에서 디지털교과서의 역할은 서책형 교과서를 보조하는 교수·학습 자료의 형태가 가장 적절한 것으로 나타났다. 교과용도서 편찬상의 유의점 및 검·인정 심사 기준에 대한 보완 방안으로는, 교과별로 편찬상의 유의점을 개발할 때 교과의 특성을 고려하고 자기 주도적 학습 지원 교과서 모형에서의 학습 단계 및 학습 전략을 참고하여 자기 주도적 학습과 관련된 내용을 보다 구체적으로 제시할 필요가 있음을 확인하였다.
 
  교과용도서 집필 단계에서 개선해야 할 방향은 크게 두 가지로 구분하여 살펴보았다. 첫째, 저작자가 질 높은 교과용도서를 개발할 수 있도록 집필 기간을 확대하는 것이다. 이를 위해 검정도서의 경우 <교과용도서에관한규정>에 검정 실시 공고 기한을 현행 1년 6개월에서 최소 2년 이상으로 확대하는 방안이 제기되었다. 그리고 체계적인 교과용도서 개발을 위해 집필 방식도 학년군별 일괄 개발이 아닌 학년별 순차 개발 방식으로 진행할 필요가 있다. 만일 개정 교육과정에서 학년군 체제가 유지된다면 순차 개발 방식을 택하되, 연계성과 위계성을 고려하여 동일 학년군이나 동일 과목의 편찬 계획서의 반영 여부를 확인하는 방안과 수업 시수가 많은 과목에 한하여 순차적으로 개발하는 방안을 대안으로 제시하였다. 둘째, 전문성을 갖춘 우수한 인력이 집필에 참여하도록 하는 방안이다. 교과용도서 집필에 우수 인력의 참여를 유도할 수 있는 방안으로는 교과용도서 집필자의 자격 기준을 검정 심의위원 중 연구위원의 자격 기준을 준용하여 편찬상의 유의점 또는 검정 실시 공고의 신청 자격 등에 제시하는 방안, 교과용도서 집필진들의 검정 관련 이해도를 높여 교과용도서의 질 개선을 유도하기 위해 교과용도서 검정 공고 이후 과목별 저자들을 대상으로 집필자 설명회를 개최하는 방안, 합격본 집필자에 대한 인센티브 제공 등 다양한 방안들을 제시하였다. 또한, 집필자의 전문성 부족의 한 원인으로 지적된, 동일 출판사의 복수 교과용도서 개발로 인한 집필자 수의 증가 문제를 해결하고 교과용도서 시장의 공정한 경쟁과 교과용도서의 질 제고를 위해 1출판사 1종 출원 원칙의 적용 강화 방안이 제기되었다. 그러나 이 방안은 법률적으로 시비를 불러일으킬 소지가 있으므로 신중히 접근할 필요가 있다.
 
  검정도서 질 관리를 위해 필요한 검정 심사 체제의 개선 방안을 7가지로 범주화하여 살펴보았다. 첫째, 검정 심사 기관의 운영 방식에서는 심사의 일관성 및 심사 과정의 체계성 제고를 위해 현재 분산 운영되고 있는 검정도서의 심사를 단일 기관으로 통합 운영하는 방안이 제기되었다. 세부 운영 방식으로는 교육부에서 주관 심사 기관을 선정하여 심사 업무 일체를 전담하게 하고, 질 관리를 위해 내용의 전문성을 갖춘 전문 기관을 감수 기관으로 지정하여 운영하며, 심사와 감수 업무의 적합성 여부를 교육부에서 감독하는 것이 가장 효율적인 방안으로 제기되었다. 둘째, 교과용도서 관리 감독 기능 강화 방안에서는 교육부의 행정 체제 구축을 통해 심사 담당자와 일관적이며 효율적인 의사소통 창구를 마련하는 방안이 제기되었다. 셋째, 교과용도서 심사 비용의 국고 지원 방안에서는 심사 단계별 특성을 면밀히 분석하여 비교적 공공성이 높은 부분에 일부 국고를 지원하는 것이 가장 합리적인 대안으로 제시되었다. 또한 심사 비용 산정 시 현재보다 총액이 늘어나야 한다는 것도 강조되었다. 넷째, 심사 기준 및 준거 개발 방안으로는 교육과정과의 연계성을 강화하기 위해 교육과정과 심사 기준 및 준거를 동시에 개발하는 방안이 제시되었고, 담당 기관 간의 유기적 협력 체제 구축이 필요하다는 점이 강조되었다. 다섯째, 심의위원의 전문성 향상 방안에서는 인력풀을 확대하고 심의위원 활동에 인센티브를 부여하여 책무성을 강화하는 방안이 제시되었다. 실무 차원에서는 사전 연수를 체계화하여 심의위원의 전문성의 극대화가 대안으로 강조되었다. 여섯째, 심사의 엄정성 강화 방안으로는 교과서 내용의 정확성 제고를 위해 심사 준거나 지침을 구체적이고 명확하게 제공하는 것을 기본으로 기초조사 결과가 합격/불합격에 직접적인 영향을 미칠 수 있도록 제도를 개선하는 것이 필요한 것으로 나타났다. 일곱째, 교육중립성 심사 강화를 위한 검정자문위원회의 운영과 관련해서는 각 검정기관별 위원회 구성·운영의 비효율성을 극복하고 일관된 심사 기준의 적용을 위하여 대표 심사 기관을 지정하여 운영하는 것이 가장 합리적인 대안으로 평가되었다.
 
  다음으로는 인정 심사 체제 개선 방향을 모색하였다. 먼저 현행 인정 심사 체제의 문제점을 진단 한 후 심사 기준의 재구조화 방안, 심사 절차의 효율적 운영 방안, 감수의 내실화 방안, 행？재정적 지원 방안을 각각 제시하였다. 첫째, 심사 기준 재구조화 방안으로는 ① 현행 심사 영역 유지 방안, ② 심사 영역을 선별하는 방안, ③ 심사 영역을 그대로 두고 판정 방식을 조정하는 방안, ④ 심사 영역의 선별과 판정 방식의 조정을 혼합하는 방안을 제시하였다. 둘째, 심사 절차의 효율적 운영 방안 방안으로는 ① ‘기초조사-본심사-감수-수정？보완’의 4단계 절차, ② ‘심사-감수-수정？보완’의 3단계 절차, ③ ‘1차 합격-2차 합격-수정？보완’의 3단계 절차, ④ ‘조사-판정-수정？보완’의 3단계 절차를 제시하였다. 셋째, 감수의 내실화 방안으로는 ① 과목별 공모제를 시행하는 기존 방안과 ② 분야별 지정제라는 새로운 방안을 제시하였다. 넷째, 행？재정적 지원 방안으로는 ① 업무 전담 조직을 설치하고, 국가 수준 평가 과목(수학, 과학, 영어 등)의 검정도서로의 전환을 통해 업무 부담을 경감하는 방안, ② 현행 시·도 교육청 인정도서협의회를 시？도교육청 인정도서 공동관리위원회로 재구성하여 업무의 전문성, 일관성, 효율성을 제고하는 방안, ③ 인정 심사 업무를 전문 기관에 위탁하는 방안, ④ 인정 관리(개발-심사-기간본 질 관리) 전체를 전문 기관에 위탁하는 방안을 각각 제시하였다.
 
  그다음으로는 교과용도서의 선정 및 사용 단계에서의 개선 방향을 모색하였다. 첫째, 교과용도서 선정 단계에서 제기된 문제점을 개선하기 위해서는 적절한 선정 기간 확보와 선정 관련 준거 자료 제공도 중요하지만, 궁극적으로 교사의 교과서 선정 전문성 함양을 위한 연수 프로그램의 운영이 필요한 것으로 나타났다. 둘째, 연수 프로그램 운영에 있어서 교과서 심사와 선정 간의 연계를 강화하여 심사 전문성을 확보하고 있는 심사 기관이 참여하는 것이 필요하다. 셋째, 기간본의 질 관리 측면의 효율성을 위해서는 전담 조직이 구성되어야 하며 수정？보완 체제 전반에 대한 지침이 개발되어야 할 것이다. 특히 기간본의 수정·보완 요청 사항을 발행사가 처리하기보다는 교과별 심의회의 심의 절차를 추가하여 사안 처리의 전문성과 책무성을 확보하는 것이 교과서 심사 제도 운영 및 교육적 타당성 측면에서 적절하다고 하겠다.
 
  본 연구에서는 교과용도서 개발 및 심의 체제의 개선을 위해 다음과 같은 정책을 제언하였다. ① 교육과정 문서에 교과서 집필 방향을 제시하도록 한다. ② 국·검·인정도서의 구분을 재검토하여 일부 인정도서를 국·검정으로 전환할 필요가 있다. ③ 교육부의 교과서 심사 관리 감독을 강화하여야 한다. ④ 검정 심사 기준을 구체적이고 명확하게 제공한다. ⑤ 검정 심사 기관의 효율적 운영 방안을 마련해야 한다. ⑥ 인정 심사의 효율적 운영 방안을 마련해야 한다. ⑦ 교과서 심사 후의 질 관리를 위한 전담 조직을 구축해야 한다. ⑧ 검정수수료의 국고 지원이 필요하다.
 
  보론에서 해외 26개국의 교과서 제도를 개괄적으로 분석하고 시사점을 제시하였다. 외형적인 발행 체제는 정부가 교과서 개발을 주관하거나 출판사를 지정하여 개발하게 하고 심사하는 방식, 민간에서 개발하거나 출판한 도서를 정부가 일정한 기준에 따라 심사하는 방식, 민간에서 개발하거나 출판한 도서를 지역 교육 기관이나 학교 현장에서 직접 선정하는 방식으로 크게 구분할 수 있다. 그러나 외형적인 발행 체제의 다양성에도 불구하고 학교 현장에서 사용되는 교과서는 직간접적으로 정부나 지역 교육 기관에서 관리되고 있음을 확인하였다.